Tarik-Ulur Pusat dan Daerah: Otonomi yang Belum Selesai Dirumuskan
Lebih dari dua dekade setelah desentralisasi digulirkan, relasi pemerintah pusat dan daerah masih diwarnai ketegangan kewenangan, ketergantungan fiskal, dan tumpang tindih regulasi.
Oleh Adi Rahmadi · · Politik
Rangkuman
- Desentralisasi yang berjalan sejak era Reformasi menempatkan daerah sebagai pelaksana urusan pemerintahan, namun sejumlah kewenangan kembali ditarik ke pusat melalui revisi undang-undang sektoral.
- Ketergantungan banyak daerah pada transfer dari pusat membuat ruang gerak fiskal terbatas dan mempersempit makna otonomi dalam praktik.
- Para pengamat menilai persoalan utama bukan pada pilihan sentralisasi atau desentralisasi, melainkan pada kejelasan pembagian urusan dan kapasitas kelembagaan daerah.
JAKARTA — Lebih dari dua dekade setelah desentralisasi digulirkan sebagai salah satu agenda utama Reformasi, relasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di Indonesia masih menyisakan pertanyaan mendasar: sejauh mana daerah benar-benar otonom. Kerangka hukum yang berlaku, terutama Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut milik pusat, urusan konkuren yang dibagi antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota, serta urusan pemerintahan umum. Namun dalam pelaksanaannya, garis pembagian itu kerap kabur ketika berhadapan dengan undang-undang sektoral yang mengatur bidang tertentu secara berbeda.
Pola tarik-ulur tersebut terlihat dari dinamika kewenangan di sejumlah sektor strategis. Pengelolaan pertambangan, kehutanan, kelautan, hingga perizinan berusaha mengalami beberapa kali pergeseran pengaturan antara daerah dan pusat dalam rentang belasan tahun terakhir. Argumen yang lazim dikemukakan pembuat kebijakan di tingkat nasional adalah kebutuhan akan standardisasi pelayanan, kepastian hukum bagi investasi, serta pengendalian risiko penyalahgunaan izin. Sebaliknya, kalangan pemerintah daerah dan asosiasi kepala daerah kerap menilai penarikan kewenangan mengurangi kemampuan daerah merespons kondisi lokal yang khas.
Persoalan fiskal menjadi lapisan kedua yang tidak kalah menentukan. Sebagian besar daerah di Indonesia masih menggantungkan belanjanya pada dana transfer dari pemerintah pusat, sementara pendapatan asli daerah belum mampu menopang kebutuhan pembangunan secara memadai, khususnya di wilayah dengan basis ekonomi terbatas. Kondisi ini menciptakan paradoks: daerah memiliki kewenangan formal untuk mengatur, tetapi ruang diskresi anggarannya sempit karena sebagian besar dana sudah terikat pada belanja pegawai dan program yang ditentukan dari pusat. Undang-Undang tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah diharapkan memperbaiki ketimpangan tersebut, meski dampaknya masih perlu diuji dalam pelaksanaan jangka menengah.
Di sisi lain, pusat memiliki alasan untuk menjaga instrumen pengawasan. Praktik pembinaan dan pengawasan terhadap produk hukum daerah, evaluasi rancangan anggaran, hingga pengaturan standar pelayanan minimal dimaksudkan agar kebijakan daerah tidak bertabrakan dengan kepentingan nasional. Namun pengawasan yang terlalu rinci berpotensi berubah menjadi resentralisasi terselubung, ketika daerah lebih banyak menjalankan instruksi ketimbang merumuskan kebijakan. Keseimbangan antara kontrol dan kemandirian inilah yang belum menemukan formula yang stabil.
Sejumlah akademisi ilmu pemerintahan menilai akar masalahnya bukan terletak pada pilihan biner antara sentralisasi dan desentralisasi, melainkan pada ketidakjelasan desain pembagian urusan serta kesenjangan kapasitas antardaerah. Daerah dengan birokrasi kuat dan basis penerimaan yang sehat relatif mampu memanfaatkan otonomi untuk inovasi pelayanan publik, sementara daerah dengan keterbatasan sumber daya manusia dan anggaran cenderung bergantung pada arahan pusat. Perlakuan seragam terhadap daerah yang berbeda kapasitas, menurut pandangan ini, justru memperlebar ketimpangan.
Ke depan, agenda penataan relasi pusat-daerah diperkirakan akan kembali mengemuka dalam pembahasan legislasi dan perencanaan pembangunan nasional. Beberapa gagasan yang berulang kali diangkat mencakup harmonisasi undang-undang sektoral dengan undang-undang pemerintahan daerah, penguatan kapasitas fiskal daerah, serta penerapan pendekatan asimetris yang mempertimbangkan perbedaan karakteristik wilayah. Tanpa kejelasan desain tersebut, otonomi daerah berisiko terus berjalan sebagai kompromi politik yang ditafsirkan ulang setiap kali rezim kebijakan berganti.